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我所理解的“国有土地使用权授权经营”及其不动产登记
黄为森 著
二〇一九年三月十三日

　　
　　今日，有沿海某省不动产登记界同行向我提问：
　　“近期我一直在学习授权经营，有个问题一直不解，请教黄老：授权经营是国家授权集团公司经营，集团公司再以作价出资或者入股的方式配置给直属企业、如果企业等，按照这个逻辑企业来登记授权经营的土地时，土地性质应该是作家出资或入股。可是实际情况是原属于集团公司的下属地方企业的划拨土地的，在集团公司取得授权经营后土地性质变更为授权经营，然后集团公司统一将其集团内的授权经营土地租赁给上市股份公司及下属企业使用。
　　“我的问题是，集团公司的下属地方企业土地取得的方式为何变更为授权经营？
　　“请看一下我们地方的实例。中石化集团公司为授权经营单位，××石油勘探局为中石化集团公司的下属企业，原属于××石油勘探局的划拨土地在中石化集团取得授权经营权利后，××省国土厅要求各地国土局将石油勘探局的土地性质变更为授权经营。按照授权经营的定义，作为中石化集团下属公司的石油勘探局的土地应该是变更为租赁或作价出资吧？
　　“就在这点上，我一直不能理解，请老师指导”。
　　
　　遵嘱，现尝试答复以上提问如下。
　　
　　一、关于“国有土地使用权授权经营”的部分规定
　　（一）从可以见到的资料看，我国法律、法规对“国有土地使用权授权经营”没有规定。只有在规章层级的规范性文件中，可以看到关于“国有土地使用权授权经营”的规定。
　　（二）国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（1998年，第8号令）第四条规定，国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定，并按本条规定执行。
　　（三）国土资源部《关于印发〈国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见〉的通知》（国土资发〔1999〕433号）第三条第三款规定，进一步明确国家作价出资（入股）和授权经营土地使用权的权益。以作价出资（入股）方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价；以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资（入股）、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。
　　（四）国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）第二条规定，企业原使用的划拨土地，改制前只要不改变土地用途，可继续以划拨方式使用。改制后只要用途符合法定的划拨用地范围，仍可继续以划拨方式使用。改制或改变用途后不再符合法定划拨用地范围的，应当依法实行有偿使用。
　　该通知第三条规定，对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。其中，经国务院批准改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批，其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。
　　（五）国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年，第63号令）第三十四条第二款规定，申请国有建设用地使用权首次登记应当提交的材料，包括授权经营批准文件。
　　（六）国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号）第8.1.3.3.5条规定，申请国有建设用地使用权首次登记，以授权经营方式取得的，应当提交土地资产授权经营批准文件和其他相关材料。
　　
　　二、授权经营的国有土地使用权的配置方式
　　（一）国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后，配置给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理的国有土地使用权配置方式，被定义为授权经营。
　　经国家土地管理局或者国土资源部或者自然资源部批准，由省级人民政府土地管理部门决定，将国有土地使用权作价，配置给省属企业经营管理的，也被定义为授权经营。
　　（二）基于国有土地使用权授权经营的前提，被授权单位向其直属企业、控股企业、参股企业配置国有土地使用权的方式，被定义为作价出资（入股）或者租赁。
　　（三）被授权单位取得授权经营管理的国有土地使用权后，改变用途或者向被授权单位以外的单位或个人转让国有土地使用权时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。
　　（四）在依法成立并且生效的“国有土地使用权授权经营”中，“授权经营”是属概念（上位概念），因“授权经营”派生的“作价出资”、“作价入股”、“租赁”等，是种概念（下位概念）。“授权经营”是因“授权经营”派生的“作价出资”、“作价入股”、“租赁”等的前提；因“授权经营”派生的“作价出资”、“作价入股”、“租赁”等，是“授权经营”的结果。
　　（五）如果将非因“国有土地使用权授权经营”的“作价出资”、“作价入股”、“租赁”，与因“国有土地使用权授权经营”派生的“作价出资”、“作价入股”、“租赁”混为一谈，似乎就难以理解“国有土地使用权授权经营”。
　　
　　三、“国有土地使用权授权经营”涉及的不动产登记
　　（一）××省国土资源厅印发《关于中国石化集团公司××石油勘探局股份制改造中变更土地登记工作有关问题的复函》（×国土资函〔2000〕128号）的当年，土地权属登记应当适用国家土地管理局《土地登记规则》（〔1995〕国土〔法〕字第184号）。按照该规则的规定，该复函所称“变更土地登记”，也许并无不妥。但是，现在办理该项不动产登记时，应当按照现行国务院《不动产登记暂行条例》（2014年，第656号令）、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》的规定，去分析，去比对，去理解××省国土资源厅当年的复函。
　　（二）《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》，将因“授权经营”申请的不动产登记规定为“首次登记”。
　　被授权单位因“授权经营”取得国有土地使用权申请的不动产登记，可以是“首次登记”。或者，经国家土地管理局或者国土资源部或者自然资源部批准，由省级人民政府土地管理部门决定，将国有土地使用权作价，配置给省属企业经营管理，申请的不动产登记，也可以是“首次登记”。
　　但是，如果将基于“授权经营”派生的“作价出资”、“作价入股”、“租赁”等，统统规定为“首次登记”，无疑是错误的。
　　（三）划拨土地使用权以国家授权经营方式处置后，该土地资产已是被授权单位的法人财产。被授权单位对其直属企业、控股企业、参股企业行使出资人权利，向其直属企业、控股企业、参股企业以“作价出资”、“作价入股”等方式配置土地，其直属企业、控股企业、参股企业属于《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国民法总则》规定的民事法律关系主体的，因“作价出资”、“作价入股”申请的不动产登记，应为“转移登记”。
　　被授权单位向其直属企业、控股企业、参股企业以外的单位或个人转让国有土地使用权，申请的不动产登记，也应为“转移登记”。
　　（四）在非“国有土地使用权授权经营”的国有土地使用权租赁中，国家出租的是国有土地使用权，未出租国有土地所有权。国家可以凭借国有土地所有权，向因租赁经“首次登记”取得国有土地使用权的企业或者其他民事法律关系主体收取地租。
　　在“国有土地使用权授权经营”中，被授权单位的直属企业、控股企业、参股企业，既非被授权单位又非出资人。被授权单位基于被授权，经“首次登记”取得的国有建设用地使用权，不可能因“租赁”再“首次登记”登记给被授权单位的直属企业、控股企业、参股企业。在“国有土地使用权授权经营”的“国有土地使用权租赁”中，国有土地使用权毫无疑问地属于被授权单位，否则被授权单位将无出租该国有土地使用权的权利主体资格。
　　（五）《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第二款，和《不动产登记操作规范（试行）》第8.1.3.3条，仅仅规定，非“国有土地使用权授权经营”的国有土地使用权租赁，可以申请国有建设用地使用权“首次登记”。
　　《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》，未将基于“国有土地使用权授权经营”派生的国有土地使用权租赁，纳入不动产登记范围。
　　（六）必须强调指出的是，关于国有土地使用权的租赁权，不属于地役权；关于国有土地使用权租赁的不动产登记，不属于地役权登记。
　　
　　
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　　请见《中国房地产》杂志（国内统一刊号CN12-1006／F）1998年第11期第34页；《中国房地产》杂志（国内统一刊号CN12-1006／F）2001年第5期第49页；《中国房地产》杂志（国内统一连续出版物号CN12-1006／F）2017年第2期第44页；《中外房地产导报》杂志（国内统一刊号CN44-1158／F）1999年第21期第25页、第28页；《中国不动产》杂志（国内统一刊号CN10-1292∕F）2016年第11期第52页、第53页；《蜀都房地产》杂志（内部资料准印证02-012）1998年第10期第31页。
　　
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